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行政方式变革的探讨

作者:2016-12-20 15:59阅读:文章来源:未知
  一、研究的缘起:公民被要求证明“你妈是你妈”事件
  2015 年4 月8 日, 《人民日报》发表了黄庆畅的“怎么证明我妈是我妈”一文。随后一些媒体跟踪报道分析,5 月6 日召开的国务院会议上,总理把这个问题拿到会议上作为案例对行政机关的行为予以怒斥。李克强说:“我看到有家媒体报道,一个公民要出国旅游,需要填写‘紧急联系人’,他写了他母亲的名字,结果有关部门要求他提供材料,证明‘你妈是你妈’!这是一个天大的笑话”。
  随后,《羊城晚报》等纸质媒体、央视等电视媒体、中国政府网、人民网等知名网络新媒体纷纷对其进行了分析,新浪、搜狐、网易、天涯社区、凯迪社区、强国论坛、凤凰评论等网络新媒体和平台进行转帖和跟踪热议,从而掀起了一个新闻热点事件。社会舆情公共事件的发生,是今天这个时代的一个个故事,但为何事关政府行政方式的事件会成为其中的一个故事呢?我们如何看待和反思改革开放以来行政方式的创新与发展问题?这个事件为我们提供了一个剖析的案例,从正反两方面来思考改革开放以来行政方式的变革与创新的历史轨迹以及其中的经验和教训。
  二、行政方式变革的历程和重点
  公民被要求证明“你妈是你妈”事件之所以热起来,问题还在于这个事件中公众(含官员)对改革开放以来行政职能转变、行政行为规范化和行政方式的转变的认识、态度和继续推进变革的诉求。1978 年以来,中国行政改革大体可以分为三个阶段:1978 年到2002 年的行政改革,其核心使命是解放和培育市场;2003 年至2012 年党的十八大,中国行政改革进入了历史新阶段,其核心使命是重塑政府; 党的十八大之后,核心是公共治理现代化,塑造公共治理体系。行政职能的转变,必然带来行政方式的创新。与此相适应,行政方式经历了如下变革。
  (一) 以市场作用为基础定位行政方式
  从市场作用的发挥来看行政方式的转变,党的十一届三中全会之前是单一计划经济体制,是单一的行政刚性方式发挥作用。改革开放之后,尤其是1992 年市场化改革以来,发挥市场的基础性作用,是刚性行政方式和适应市场基础性作用的柔性方式相结合的行政方式。党的十八大以来,推进全面深化改革,确定了市场的决定性作用,政府和市场划清权力边界,市场对政府划红线。
  (二) 以民为本定位行政方式
  党的十一届三中全会之前,政府建立了一个包揽公共领域和私人领域的一个治理体系,目的是建设一个全心全意为人民服务的政府。事实上,这种初衷在实际中演化成了一个政府高度集权的社会治理体系,政府具有积极性和主动性,社会缺乏积极性和主动性。为了集体利益,往往挤占个人利益;为了公共利益,往往“牺牲”私人利益。改革开放之后,政府行政方式以民为本的成分不断增加,很多决策都以人的生存和发展为目标。例如,家庭联产承包责任制和双层经营体制,就是为了解决两个问题:一是吃饭问题,二是解决农民的自由问题,从集体管制和集体依赖中解放出来。再如,市场化改革让农民进城务工经商,迁徙到城市,就是对农民的再次解放,从对土地的依赖和束缚中解放出来。因此,民众的自由表达、参与行动、个人发展的空间不断扩大,个人利益不断得到保障和增加。如果没有行政方式的转变,今天的农民的生活生存状况是难以想象的。但户籍管制等行政方式的存在,不同程度地抑制了民众权利的保障和增量。在全面深化改革环境下,目标是全面建成小康社会,目的是不断完善巩固公民的权利本位。
  三、治理现代化背景下行政方式创新的路径
  在全面深化改革和推进国家治理现代化的背景下,以制度和社会形态为基础的政府变革中,行政方式的转变首当其冲。但是,行政方式的转变是艰难的。中国改革开放和现代化建设的总设计师邓小平指出,改革是一场革命。在行政环境今非昔比的情况下,行政方式如何创新呢?从大处着眼,细处着手,前提在于理清政府和市场、政府和社会、政府和公民的关系,根本在于转换运用权力观的思维,核心在于以服务为价值和以民主协同为内容推动行政方式的变革和发展,保障在于推进行政民主化和法治化。
  (一) 市场的决定性作用带来政府行政方式的变革
  邓小平曾指出,计划多一点还是市场多一点,不是社会主义和资本主义的根本区别,但计划多一点还是市场多一点,行政方式则大有不同。计划经济体制全盘否定了市场作用,政府取代了市场,因而行政手段和指令方法是唯一性的,也是刚性的。在这里,没有市场的作用,也没有第三部门的作用,政府是当然的唯一主体。在市场机制发挥基础性作用的经济体制中,政府代替了部分市场,政府审批方法还有相当的空间,但法律方式、协商方式、市场契约方式等作用凸显。在市场机制发挥决定性作用时,政府需要全身退出市场领域,回归自己的本分:专注公共领域和公共利益。
  事实上,市场决定性作用的发挥,要求政府退出市场领域,不能直接干预市场活动,市场的权力归市场,政府的归政府。为此,政府必须转变行政方式,理清政府和市场、政府和社会、政府和公民的关系,本质是理清四者各自的权利和职责,这也是行政方式变革的依据。理清这种关系包含四个层次:属于四者独立拥有的,其他三者不能干预的事务范围。在公共管理理论中,有一个“失灵”理论,这是各自事务的一个划分边界,属于份内的“一亩三分地”事务,作为权在于自己。协同治理的公共领域,是共同的责任,各方责无旁贷。属于契约性事务,按照合同契约的范围理清关系。理清关系关键还是理清权力、权利的本质内涵。权力是和责任共存的,是一个硬币的两面。如果只讲权力,则会导致滥权,损害相对人的权利。社会和民众是以权利为中心的。政府权力的存在价值,是为社会和民众的权利实现、增加和保障服务。权力观和行政方式是一种因果关系。保障权力对权利的保障,在于民主化和法治化,推进民主行政、科学行政、依法行政和协同行政。其实,科学行政、民主行政、依法行政,是党的十六届四中全会提出的科学执政、民主执政、依法执政在政府中的对应。
  (二) 以服务为价值推动行政方式的变革和发展
  实际是从根本上建立民本位的行政方式。一切行政方式都要围绕民本要求来展开,与群众价值观、利益观、情感观不合拍的行政方式,都是不合时宜的,都需要断然抛弃。这也是社会发展的必然。马克思从生产力和生产关系的角度,论证了社会发展规律。在每一种社会形态中,生产方式决定社会政治上层建筑的形态,社会管理形态必须与生产方式相适应。与农业社会相适应的是“统治型”社会,与工业社会相适应的是“管理型”社会,与信息社会相适应的是“服务型”社会。从统治型社会到管理型社会再到服务型社会,是社会发展与运动的逻辑。服务型社会,是指所有部门或行业,所有生产或消费的运行、管理与经营等,均在服务的标准下,以服务为理念、以服务为手段、以服务为方式、以服务为目的,方能取得成功,是相对于统治型社会和管理型社会而言的。服务的价值在于它是衡量当代社会的运行标准,服务贯穿于整个社会运行之中,是推动当今社会发展的动因,是社会运行的标准。
  政府为社会、为公民服务,是服务型社会的一种形式和表现。在这样的社会背景下,行政方式转变要以服务为方式为价值,顺应时代的需要。服务是行政的任务和存在工具价值,一定的服务需要适当的方式,只有通过适当方式的服务,群众才是需要的。任何行政方式都是有利于实现服务形式到内容效应的最大化。在全面以人为中心的目标要求下,“坚持刚柔相济,柔性优先的理念” 行政方式的定位在于都要围绕人的权利、人的情感好恶来展开,民之所望,行政方式之所向,遵循柔性行政方式先于刚性行政方式,间接方式先于直接方式、经济方式先于行政指令方式、法治方式先于人治方式、协同方式先于独行方式、透明方式先于不公开方式等的选择运用逻辑,向多样化、互动化、柔软化、简便化、规范化、高效化的方向发展。社会公共事务的治理,不是哪一个中心能独断的,需要民主协商的方式来合作协同完成。因此,需要采用法治方式、民主方式、契约方式、协同治理方式等。如用契约方式来管理公共事务。如广泛采用的“行政合同又称行政契约,指行政主体与行政相对人之间为实现公共行政目标经相互协商而缔结的协议,体现了平等、交换、沟通、权力自主以及选择自由精神。” “大道至简,有权力勿任性”,与民主协商合作相适应的其他行政方式的创新和采用是必然。这样,“证明自己妈是自己妈”的“笑话”,也就不会重现于“朝廷庙堂”和“寻常巷陌”。
  (三) 以治理为理念推动行政方式的变革和发展
  过去,我们讲的治理,实际是政府的管理;现在讲治理,则是多个主体协商合作处理公共事务的方式。从管理到治理,不是简单的玩词弄句,或故意调换概念,哗众取宠,而是适应行政环境变迁的要求。任何行政方式都要贯彻治理理念和治理主题,才能实现治理的现代化,任何与治理背道而驰的“细枝末节”,都是有损于治理理念和治理行动的。治理是多中心的,要求民众参与的,治理始终贯穿协商对话和伙伴关系的,因此,行政方式都要毫无顾忌地贯彻协商、民主、法治、契约等要素,毫无保留地推行政府间合作“公公”伙伴关系,而且采用“公私”伙伴关系,实现治理现代化。
  例如,俗语说,“当官不为民作主,不如回家卖红薯”,指凡当官之人,要有担当,要履行好职责。治理现代化语境中的“为民做主”,其意不同。这种“亲力亲为”,则是越权越位的。政府和官员要做的是让民做主,或协商决定,这是行政方式的转变。因此,推进一项公共事务,除了政府自身意愿和能力因素外,还要考虑其他治理主体的意愿。其他治理主体不同意,政府也不能“有办法”,“喧宾夺主”,强行推进,一意孤行。尤其是协同是行政方式重要的体现,包括社会治理的各个主体之间的协同,共同解决公共问题,生产和提供公共产品。柔性行政方式乃先于刚性行政方式的采用。
 

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