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浅析我国公益信托发展法律上的困境及对策研究

作者:2015-07-24 11:48阅读:文章来源:未知

  一、公益信托之内涵

  关于公益信托之内涵,有多种提法,也因法系的不同有不同界定,英美法系把公益信托称为慈善信托,包括我国在内的大陆法系国家则成为公益信托,其内涵有人认为公益信托是为法律上的慈善目的而设立的信托。也有人认为公益信托是为公益目的而使用的信托而英美法也有学者认为公益信托是指依衡平法院的认定,其信托目的执行结果对于全体社会或可以认为合理的大多数人,具有实质社会利益的一种信托。我国立法对于公益信托并未给出明确定义,而是在《信托法》第六章第六十条列举了几种公益信托的方式,且用了“为了下列公共利益目的之一而设立的信托,属于公益信托”的词语,因此,笔者认为,不论从何种角度给公益信托下定义,都离不开公益信托的核心“为公益目的设立信托”,我国之所以没有在成文法上定义公益信托,主要是考虑到成文定义会降低法律适应不断变化的社会和经济环境的可能性,甚至还可能阻碍公益事业的发展。

  二、公益信托相关制度辨析

  阻碍我国公益信托发展的首要困境是我国还存在类似公益信托的一些制度,这些制度发挥作用的范围可能会跟公益信托交叉,双方会争夺有限的财产资源,从而相互制约,阻碍各自最大作用的发挥,因此,非常有必要厘清相关制度之间有何区别、有何优劣, 这样社会公众才可以最大限度把各种制度发挥到最大功效。在我国与公益信托类似的有两种制度:一种是财团法人制度,此制度作为公益制度早在我国立法和实践中存在;一种是基金会,此制度在2004 年我国颁布的《基金会管理条例》被立法承认和规范,但这两种制度与公益信托有何区别,各自适用范围又在哪里,社会公众并不清楚,很多学者也不一定清楚,思想上的混乱就会造成实践中的混乱和无序,阻碍各种制度的发展。

  财团法人是大陆法系的一种民事制度,我国作为大陆法系国家也继受了下来,这种制度最易与公益信托混淆,但是,笔者认为他们之间也有一些区别。第一,财团法人是一种法人实体,其设立、变更、注销、管理等都要遵守关于法人的规定,而公益信托的形式有两种,分别是“公司型”的和“契约型”的,从我国规定来看我国采取的是“契约型”的,这种区别会造成财团法人的设立条件、设立程序、运营和管理比较繁琐,成本较高,而公益信托则比较灵活,更适合公益事业发展;第二,财团法人一般具有较大规模,具有法人资格,设立程序严格,并且具有专职人员作为其代表和执行机构,管理费用高,同样因公益信托采用契约设立,其设立程序简单,内部管理和费用也较简易和经济;第三,财团法人的事务费用高,财产流向与运用难以控制,而常使财团法人的目的落空, 而公益信托的管理费用可以运用契约条款进行较好控制,且资金流向也可以运用契约条款进行监督,能比较完好的完成信托目的。

  关于基金会,我国《基金会管理条例》第二条对基金会做了明确的定义,“本条例所称的基金会是指利用自然人、法人、或其他组织捐赠的财产,以公益事业为目的,按照本条例的规定成立的非营利性法人。”从其定义和本条例相关规定来看,笔者认为,其与公益信托存在以下区别,第一,基金会只是公益信托的一种受托人,公益信托既包括委托人也包括受托人,且公益信托受托人不只是法人,还包括其他的信托经营机构和自然人;第二,基金会的信托财产的形成只有捐赠一种方式,而公益信托的信托财产的形成还可以其他合同的方式成立,当然这种合同并不一定属于捐赠性质;第三,根据该条例规定,基金会的设立、变更、注销、组织机构、财产的管理和使用、监督管理和法律责任都有详细规定,这就使得基金会的设立成本和管理成本较高,程序比较繁杂,而一般的公益信托的设立由于我国相关法律的规定并不详细,所以设立成本和管理成本较低。

  从以上相关制度辨析来看,每种制度适应的公益范围应有所区别,笔者认为,财团法人和基金会设立条件和程序复杂,管理成本高,适合比较大型的、长远的公益项目,而公益信托设立方式简易,管理成本低,运作灵活,适合比较小型、短期的公益项目。另外,因财团法人和基金会的法人治理结构更加复杂,相互制约性强,也更适合复杂的和多项的公益项目,而公益信托治理机构很简易,适合简单的直接的和单一的公益项目。总之,不同的制度设计决定了各自优劣和不同的适用范围,如果社会公众明白这些区别,就可以选择自身最适合的公益制度,将有限的资金发挥最大作用。

  三、我国公益信托存在的缺陷和完善

  我国公益信托发展困难的第二个困境就是我国对于公益信托的法律规定不够详细,缺乏操作性,造成实践问题频出,此外,有关公益信托的一些配套制度不完善,这都使得我国公益信托在我国发展缓慢,具体如下:

  1.我国公益信托的法律规定不详细

  第一,公益信托等公益制度有各自适合的领域,但我国在三种制度的协调方面并没有相关规定, 相关学者研究的也较少,我国可以借鉴日本的经验,日本虽然在1922 年就引入了公益信托,但在1977 年以前的很长时间内都没有出现过公益信托, 其原因就是日本民法上有财团法人制度,但随着日本经济的发展,人民财富的积累,一些自然人和法人想为社会做公益贡献,但因财团法人的设立、程序、运营成本较高而望而却步,于是一些学者就对相关公益制度进行了研究,结果表明“公益信托不适合学校、图书馆、美术馆、等拥有一定设备、有专门人员管理的事业性公益活动,但是对各种公益活动提供奖金、补助金的供给财产是合适的。从此,公益信托在日本得到发展”。同理,我国应该进一步研究公益信托等相关制度在我国的各自运用范围, 并从立法上加以规定,以使公益信托得到快速发展。

  第二,我国信托法上的公共事业管理机构并不明确。《信托法》第62 条规定;“公益信托的设立和确定受托人,应当经有关公益事业的管理机构批准。未经公共事业管理机构的批准,不得以公益信托的名义活动”。由于公共事业管理机构没有明确到位,致使公益信托的受托人资格和公益信托的有效性大打折扣。另外,公益信托管理中很多事项需要管理机构的批准,使得公益信托的管理很难实现。如果公益项目涉及到很多公益领域,究竟由哪个机关进行批准和监管, 就难以确定, 如果这些机关相互推诿、扯皮,公益信托的设立和运营就会困难重重,不利于我国公益公益信托的发展。笔者认为,应设立一个统一的公共事业管理机构,这样可以避免分散管理的一些弊端,从目前我国情况来看,建议可以由我国民政部门对公益信托进行统一管理,这样有利于公益信托的快速设立, 有利于使更多的资源更快的进入到社会公益事业,而且可以使具有多个公益项目的复杂公益信托的设立。

  第三, 我国对公益信托的受托人资格和对受托人行为的监督没有规定。在公益信托中,受托人的资格及能力、职业道德直接关系到信托的公益目的能否实现,因公益信托的特殊性,委托人只能在契约中对信托的项目和范围加以规定,但对于受益人是否符合信托目的只能由受托人进行具体判定,因此哪些自然人或机构可以成为受托人,是否要具有一定的资格,我国信托法没有规定, 对受托人在信托中的行为如何进行监管和制衡也没有规定,因此,笔者认为,我国信托法可以借鉴英国《1993 慈善信托法》的规定,对公益信托的受托人的资格做出一些禁止性规定,并对受托人的资格、能力、素质等方面规定一系列的考核制度和制衡制度,以使受托人的行为符合信托的目的和范围。

  第四,我国对公益信托监察人制度不完善。为了更好的对受托人的行为进行监督,以使受托人行为符合信托目的,我国规定了信托监察人制度,但规定不详细,如我国《信托法》只是规定了信托监察人由信托文件规定,信托文件未规定的,由公共事业管理机构指定,但我国《信托法》和其他相关法律法规,并未明确哪些人或机构可以做信托监察人,信托监察人的选任方式和相关的权利义务以及不履行监察义务时的责任问题等等,都需要进一步细化。

  2.我国关于公益信托的配套制度不完善

  我国《信托法》第六十一条规定,国家鼓励公益信托发展,但如何鼓励则没有相关鼓励的配套制度,使得公益信托的发展得不到强有力的支持。实践中,反映最强烈的就是公益信托的税收优惠,因公益信托对公益有力,因此我国应对公益信托的财产及其收益设立一定的税收减免政策, 并细化在公益信托的何种环节、何种资产可以享受税收优惠,而且还要简化公益信托税收的征收程序,以此使公益信托区别于私益信托,让公益信托获得更大的税收支持。笔者认为,可以借鉴日本、英国等国在税法上对公益信托的税收优惠的规定,为我国公益信托的发展创造一个良好的税收优惠环境。

  总之,为社会公众谋求利益的公益信托,在我国各方面公益需求巨大市场的环境下,一定会有很大的发展空间,但是由于我国的立法上的缺陷和相关配套制度的不完善,使得公益信托的发展受到了重重阻碍,正视和正确对待、解决这些问题需要理论界和实践界的共同探索和努力。

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